A lo largo de la aprobación de un plan general de ordenación urbana (PGOU) se producen numerosas modificaciones sustanciales en sus determinaciones fruto de las alegaciones producidas en el periodo de información pública y de los informes sectoriales. 
A menudo (o mejor dicho casi siempre) el documento objeto de información pública en la aprobación inicial sufre considerables modificaciones en la aprobación provisional que implican una modificación en la ordenación, inclusión o no en las diferentes categorías de suelo de determinadas parcelas, en fin, nuevas determinaciones que a menudo los particulares consideran merecedoras de una nueva información publica sobre todo cuando la nueva ordenación «perjudica» sus legítimos intereses.
En la presente entrada examinaremos a partir de la jurisprudencia del Tribunal Supremo cuáles son los requisitos necesarios para esa exigencia de nuevo periodo de información pública, y consecuentemente, cuáles son los efectos de la inobservancia de la misma.
I.- Del complejo procedimiento de aprobación del planeamiento general.
Para aproximarnos a la problemática y centrándonos en la normativa aragonesa, plenamente extrapolable al resto de las legislaciones urbanísticas españolas, se hace necesario advertir la dificultad en la tramitación de los instrumentos de planeamiento general que conllevan con carácter previo la elaboración del consiguiente avance -que en si mismo no constituye iter procedimental en cuanto al documento normativo del planeamiento-, una primera aprobación municipal que va precedida del documento ambiental estratégico con el reflejo medioambiental de las diversas alternativas de la ordenación y la justificación de la finalmente adoptada, una información pública de al menos dos meses -en Aragón-, la emisión de los correspondientes informes sectoriales y a su fin, y a las vista de las alegaciones e informes la correspondiente aprobación provisional en se de municipal para su remisión posterior para su aprobación por el Consejo Provincial de Urbanismo.
La complejidad en la aprobación del instrumento urbanístico se infiere de la lectura del el artículo 48 del Texto Refundido de la Ley de Urbanismo de Aragón que reseña:
El avance…..
1. El plan general será formulado por el Ayuntamiento. Los trabajos de elaboración del mismo comenzarán por formular un avance que contendrá los criterios, objetivos y soluciones generales del planeamiento. Este avance de plan general, que contendrá principalmente el estudio de las alternativas de desarrollo urbanístico, se expondrá al público con objeto de que, durante el plazo mínimo de un mes, puedan formularse sugerencias y alternativas por cualquier persona. En este trámite, se solicitarán aquellos informes que conforme a la legislación sectorial deban requerirse antes de la aprobación inicial, en particular, en materia de patrimonio cultural y de infraestructuras de transporte terrestre. Asimismo, y con el mismo plazo, se consultará a los departamentos del Gobierno de Aragón competentes en materia de educación, sanidad y servicios sociales sobre la necesidad de reserva de suelo como sistema general de equipamiento educativo, sanitario o asistencial, así como a los órganos competentes en materia de infraestructuras de abastecimiento y saneamiento sobre el estado de las redes en el municipio y su suficiencia ante las alternativas de desarrollo planteadas, y al órgano competente en materia de protección de cauces sobre la viabilidad de los desarrollos previstos.
2. El avance incluirá el documento inicial estratégico, realizado de acuerdo con los criterios que se establezcan en la normativa ambiental, y que incluirá, en todo caso, un análisis comparado de la viabilidad socioeconómica y ambiental de las alternativas de desarrollo urbanístico que han sido tenidas en cuenta en el avance, y se remitirá, junto con las sugerencias y alternativas planteadas durante el periodo de información pública indicado en el apartado anterior, al órgano ambiental competente. El órgano ambiental consultará al Consejo Provincial de Urbanismo correspondiente, que notificará su informe al Ayuntamiento y al órgano ambiental, siendo sus determinaciones vinculantes en cuanto al modelo de evolución urbana y ocupación del territorio y a las propuestas de clasificación de suelo. En caso de discrepancias entre el órgano ambiental y el Consejo Provincial de Urbanismo, el Consejero competente en materia de medio ambiente o de urbanismo podrá requerir su resolución al Gobierno de Aragón.
El estudio ambiental estratégico
3. Una vez notificado por el órgano ambiental el documento de alcance del estudio ambiental estratégico, en el que se establecerá la amplitud, nivel de detalle, grado de especificidad del estudio ambiental estratégico y se identificarán los elementos ambientales más relevantes que puedan ser afectados por las diferentes alternativas de desarrollo urbanístico previstas, se redactará el estudio ambiental estratégico, donde se determinarán las afecciones ambientales de las distintas alternativas y las razones que han llevado a escoger la alternativa seleccionada.
La aprobación inicial, información pública y los informes sectoriales
Después el Ayuntamiento Pleno podrá aprobar inicialmente el plan general de ordenación urbana, recabará los informes sectoriales y lo someterá a información pública por el plazo mínimo de dos meses, así como a las consultas indicadas en el documento de alcance del estudio ambiental estratégico. En el acuerdo de aprobación inicial, el Ayuntamiento se pronunciará sobre los criterios y objetivos sobre los que se ha redactado el plan, la alternativa seleccionada, las aportaciones realizadas en el trámite de avance y la definición de las áreas de suspensión de licencias.
4. En ningún caso se entenderá iniciado el procedimiento de aprobación del plan mientras éste no haya recibido la aprobación inicial.
La declaración ambiental estratégica
5. Concluido el periodo de información pública y consultas, el municipio recabará del órgano ambiental la elaboración de la declaración ambiental estratégica conforme a lo establecido en la legislación autonómica de evaluación ambiental. La declaración ambiental estratégica deberá ser remitida al municipio en el plazo máximo de tres meses desde su solicitud. Asimismo, de forma simultánea y por el mismo plazo, recabará consulta al Consejo Provincial de Urbanismo respecto a la existencia o no de motivos de denegación de la aprobación definitiva o defectos en el procedimiento que impliquen la imposibilidad de su continuación. Se remitirá copia en soporte digital del plan, expediente administrativo e informe técnico a las alegaciones.
La aprobación provisional y, en su caso, nuevo periodo de información pública
6. Una vez notificada la declaración ambiental estratégica por el órgano ambiental, el Ayuntamiento Pleno, en función del contenido de la misma y del resultado de la información pública, podrá aprobar provisionalmente el plan con las modificaciones que procedieren, pronunciándose expresamente sobre las alegaciones formuladas e integrando en el mismo los aspectos ambientales conforme a lo establecido legislación autonómica de evaluación ambiental. Si dichas modificaciones significaran un cambio sustancial del plan inicialmente aprobado, se abrirá un nuevo período de información pública antes de otorgar la aprobación provisional.
II.- De las modificaciones sustanciales del plan inicialmente aprobado
La normativa autonómica es plenamente consciente, por tanto que en la tramitación del planeamiento general se van a producir modificaciones al respecto de las determinaciones normativas del PGOU inicialmente aprobado con el que va a ser objeto de aprobación provisional y posteriormente remitido al Consejo para su aprobación y en los términos del artículo 48.6 TRLUAr prescribe que sólo en el caso de que las mismas sean sustanciales sea exigible la apertura de un nuevo trámite de información pública.
Obviamente la utilización de un concepto jurídico indeterminado para definir las modificaciones, que deben ser modificaciones sustanciales, conllevan una necesidad interpretativa en orden a la determinación de la «sustancialidad» de las mismas y por tanto de los efectos procedimentales y en su caso anulatorios de su no observancia.
Para conocer cuál es la «sustancialidad» suficiente habremos de interprentar que en primer término esta se refiere no ya a un aspecto concreto del plan, sino al plan en su conjunto lo que debiera obviar cualquier simple modificación que se produjera al respecto de la consideración, por ejemplo, de la configuración de una concreta unidad de ejecución con la eliminación o no de zonas en su ámbito o la inclusión o exclusión de zonas en ámbitos de suelo urbanizable. Dicho de otro modo, la modificación debe realizarse respecto al Plan como conjunto respecto a las soluciones que este da en cuanto a la ordenación del territorio.
Por tanto, como primera cuestión, solo las modificaciones que se consideren sustanciales del plan (nótese del Plan, como conjunto) generan la obligación jurídica de disponer una necesaria segunda información pública de carácter previo a la aprobación provisional.
A efectos interpretativos, hay que advertir que ya los artículos 130 y 132-3-b) del Reglamento de Planeamiento estatal (Real Decreto 2159/1978, de 23 de junio, por el que se establece el Reglamento del Planeamiento Urbanístico) disponen que será obligatorio un nuevo trámite de información pública cuando las modificaciones introducidas en la aprobación provisional «signifiquen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado«.
El artículo 130 de dicho Reglamento establece que:
El Organismo o Corporación que hubiese otorgado su aprobación inicial, a la vista del resultado de la información pública, de la audiencia a que se refiere el artículo anterior y de los informes emitidos, acordará la aprobación provisional con las modificaciones que, en su caso, procedieren. Si dichas modificaciones significasen un cambio sustancial en los criterios y soluciones del Plan inicialmente aprobado, se abrirá, antes de someterlo a aprobación provisional, un nuevo trámite de información pública y audiencia a las Corporaciones por los mismos plazos.
Igualmente ha señalado el Tribunal Supremo que tales modificaciones sustanciales implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial. La modificación sustancial implica una modificación territorial concebido por el Plan y dicha modificación ha de valorarse desde una perspectiva global.
Evidentemente, en aquellos casos en que las modificaciones sustanciales no vayan acompañadas de la necesaria nueva información pública, conllevará la nulidad del planeamiento urbanístico aprobado con la retroacción de las actuaciones al momento de la comisión del vicio procedimental, en los términos, producidos por ejemplo con el Plan General de Ordenación Urbana de Toledo que es anulado mediante Sentencia 714/2014 de 27 de febrero de 2014 de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que confirma la emitida por la Sala del Tribunal Superior de justicia de Castilla La Mancha y en la que mediante la cita de otras anteriores se reseña, por ejemplo que:
«Llegados a este punto, resta determinar si las modificaciones realizadas son sustanciales a los efectos de un nuevo trámite de información pública como señala la parte actora, para lo cual debemos atender a la jurisprudencia del Tribunal Supremo, respecto el concepto de modificación sustancial, que partiendo del artículo 130 del Reglamento de Planeamiento aprobado por Real Decreto 2159/1978 ha señalado en sentencia de 11 de mayo de 2009, recurso 4814/2006 (Ponente Sr. Yagüe Gil) que: «Partiendo de lo anterior, la fundamentación jurídica de la sentencia impugnada no contradice la jurisprudencia de esta Sala interpretativa del artículo 130 RPU -de contenido análogo al artículo 52.5 Ley 5/1999, de 8 de abril , de Urbanismo y de Castilla y León-. Así, hemos señalado, entre otras muchas, en nuestras sentencias de 9 de febrero de 2009 (casación 6714/2004 ), 9 de diciembre de 2008 (casación 7459/2004 ), 15 de diciembre de 2005 (casación 7376/2002 ) y 19 de abril de 2005 (casación 7293/2001 ), que, conforme a lo dispuesto en dicho precepto, en la tramitación de los Planes urbanísticos debe reiterarse la fase de información pública siempre que tras su aprobación inicial se modifique su ordenación de una manera sustancial, entendiéndose por tal la alteración global del Plan, en sus aspectos esenciales, afectándose a sus elementos estructurales y, como consecuencia de ello, al propio modelo de Planeamiento elegido». También ha señalado la jurisprudencia de manera reiterada que se trata de un concepto jurídico indeterminado, debiendo recordar la sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2003, recurso 6193/2000 , (Ponente Sr. Yagüe Gil) que dice: » Pues bien, ese concepto de modificaciones substanciales, puede ser concretado a modo de resumen en las sentencias de esta Sala de 27 de febrero y 23 de abril de 1996 , en las que se entiende que tales modificaciones implican que los cambios supongan alteración del modelo de planeamiento elegido, al extremo de hacerlo distinto no solamente diferente en aspectos puntuales y accesorios, habiendo de significar una alteración de la estructura fundamental del planeamiento elaborado, un nuevo esquema del mismo, que altere de manera importante y esencial sus líneas y criterios básicos y su propia estructura, no cuando las modificaciones afecten a aspectos concretos del Plan, y no quede afectado el modelo territorial dibujado»
